1.- En el período que media entre 1998, fecha del anterior Examen del CAD y la actualidad, la cooperación española vivió dos etapas diferenciadas. Pese a la continuidad en el color político del gobierno, las Elecciones Generales de 2000 marcaron una abrupta ruptura en la orientación, propósitos y estilo de trabajo de las autoridades responsables de la cooperación gubernamental española. En un primer momento, y hasta el año 2000, se produce un intento de reforma de la Cooperación Española que, de alguna manera, trata de tener en cuenta las recomendaciones realizadas por el CAD en el primer Examen de 1994. Sin embargo, tras las Elecciones de 2000, se produce un cambio brusco en la orientación de la política de ayuda: se quiebra el diálogo con los actores sociales, se da marcha atrás a alguno de los procesos reformadores en curso y se defiende un modelo de cooperación manifiestamente alejado de los principios y recomendaciones que emanan del CAD. En el nuevo modelo que se quiere imponer, el interés nacional del donante -sea comercial, sea político, sea cultural- se sobrepone a las necesidades del receptor, la lucha contra la pobreza pierde peso como propósito último de la ayuda, se abandona el objetivo de mejorar los niveles de gestión del sistema y se abren nuevos espacios a las decisiones discrecionales, alejadas de todo criterio técnico.

2.- El balance que cabe realizar acerca del breve período que media entre el año 1998 y el final de la legislatura pasada es relativamente aceptable en lo que se refiere al nuevo ordenamiento legal y el diálogo con los agentes sociales; no así en la práctica de la cooperación al desarrollo, en la que no hay cambios relevantes respecto a la etapa anterior. Cabe destacar entre los componentes más positivos de este período los siguientes elementos:
· En primer lugar, se logró aprobar una Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo LCID 23/1998, considerada por el conjunto de los actores sociales como un paso adelante que abría la posibilidad de mejorar sustancialmente la calidad de la ayuda. Una Ley aprobada con amplio respaldo en el Parlamento y que consagra un modelo de cooperación en lo esencial acorde con lo que conforma el consenso internacional en esta materia. Hay aspectos que no quedan adecuadamente tratados en la Ley, ya sea en el ámbito doctrinal, ya en el referido al sistema de gestión de la ayuda, pero en conjunto se considera un buen texto legal, que permitía avanzar en los niveles de calidad de la ayuda.
· En segundo lugar, se avanzó en la elaboración de un borrador de Plan Director, acorde con los principios emanados del CAD, que fue consensuado con los actores sociales y aprobado por unanimidad en el Consejo de Cooperación para el Desarrollo. Este Plan quedó, sin embargo, a las puertas del Consejo de Ministros, como consecuencia de las discrepancias que sobre algunos aspectos mantenían los Ministerios de Economía y Hacienda y el de Asuntos Exteriores. Conviene señalar que el Plan Director aludido, respondiendo a las recomendaciones del anterior Examen del CAD, se proponía integrar en una lógica de acción común, bajo criterios de desarrollo, al conjunto de los instrumentos de la ayuda, con independencia del ámbito en el que recayesen las competencias respecto a su gestión (incluidos, por tanto, los créditos FAD o las acciones de alivio de la deuda externa).
· En tercer lugar, se elaboró una Metodología para la Evaluación de la cooperación española, anteriormente inexistente, que respondía a los criterios propios de formulación del Enfoque del Marco Lógico. Además, se pusieron en marcha los primeros ejercicios de evaluación sobre instrumentos de la ayuda, iniciando una experiencia inédita por parte de la ayuda española. Pese a lo positivo de esta iniciativa, conviene señalar que no se pusieron en marcha los mecanismos necesarios para garantizar que los resultados de los ejercicios de evaluación pasasen a informar cambios efectivos en las rutinas de gestión de la ayuda.
· Finalmente se procedió al desarrollo reglamentario de la LCID en cuanto a la conformación del Consejo de Cooperación y de la Comisión Interterritorial, dos instancias de consulta y coordinación del sistema de ayuda.

3.- No obstante los logros señalados, diversos aspectos quedaron sin adecuada respuesta durante el período al que se está aludiendo. Entre estos factores, cabe mencionar los siguientes:
· En primer lugar, no se acometió la reforma de la Agencia Española de Cooperación Internacional, no obstante ser considerada ésta como una condición para reforzar los contenidos estratégicos y los niveles de calidad de la política española de ayuda al desarrollo.
· En segundo lugar, no se avanzó en la reglamentación de reformas previstas en la Ley, como la que se refiere a la regulación de nuevos instrumentos de la ayuda (como los Fondos de Apoyo a Microcréditos), a los nuevos modos de gestión de instrumentos ya existentes (como los créditos FAD de contenido social) o a tareas que se venían demandando desde hace tiempo (como el Estatuto del Cooperante).
· En fin, estos positivos cambios legales no tuvieron consecuencias prácticas relevantes y la política de AOD mantuvo los defectos tradicionales, incluyendo los que habían sido destacados expresamente en el Examen del CAD de 1998.

4.- A partir de las Elecciones Generales de 2000, se produce un cambio notable en la orientación de la política de ayuda. Se abandonan los propósitos que inspiraban la reforma en la legislatura previa, se revierte alguna de las iniciativas de reforma en curso, se abandona la sujeción de la política española a los principios emanados del CAD, se altera la composición de las instancias de participación previstas en la Ley y se quiebra el dialogo con los actores sociales. Son cambios de suficiente entidad como para motivar una movilización de más de 200 personas y de 100 organizaciones comprometidas con la ayuda, que suscribieron un Manifiesto titulado Ante la contra-reforma en el sistema de ayuda: por una política de cooperación efectivamente orientada a combatir la pobreza. Entre los hechos que revelan la naturaleza de esta regresión, cabe destacar los siguientes aspectos:
· En primer lugar, se abandona el borrador de Plan Director consensuado en la legislatura anterior y se sustituye por un nuevo documento, notablemente alejado en sus principios, fundamentación técnica y exigencias estratégicas del documento anterior. Se eliminan del nuevo documento las referencias a aquellos principios -como el de asociación, apropiación de la ayuda por parte del receptor, integración de instrumentos o coherencia de políticas- que el antiguo documento recogía como parte de las recomendaciones del CAD. Al contrario, se insiste en el papel de la ayuda como expresión de los intereses de la política exterior española y se hace una formulación notablemente contradictoria del objetivo de lucha contra la pobreza que la Ley había definido como propósito básico de la cooperación (art. 3, LCID).
· En segundo lugar, el Gobierno procedió a modificar la composición del Consejo de Cooperación, alterando para ello un Real Decreto que apenas tenía seis meses de vigencia. El propósito de semejante reforma era incrementar la cuota correspondiente a los representantes de la Administración, asegurar el nombramiento por parte del Secretario de Estado de los expertos y expertas y reservarse la capacidad de designar a una parte de la representación de las ONGD, alterando el principio que hasta entonces había regido de libre elección de representantes por parte del propio colectivo. Estos cambios terminaron por convertir al Consejo de Cooperación en un órgano puramente designativo, deslegitimando su función como órgano de participación tal como lo define la Ley de Cooperación (art. 22, LCID).
· En tercer lugar, el Gobierno procedió a acometer una reforma de la AECI en el sentido opuesto al que los actores de la ayuda venían demandando. En lugar de fortalecer el perfil de la institución como Agencia de Desarrollo, se ha contribuido a diluir su especialización, implicándola en tareas de promoción cultural en ámbitos que poco tienen que ver con la ayuda al desarrollo; en lugar de fortalecer la capacidad de diseño de políticas de la AECI en los ámbitos de la política de ayuda que se definen como prioritarios, se mantiene la estructura geográfica de la organización, sin unidades de apoyo técnico para las prioridades sectoriales; y en lugar de impulsar la mejora técnica en los procedimientos de gestión, se amplían los espacios de discrecionalidad en los procesos de asignación de recursos.
· En cuarto lugar, a lo largo de estos dos últimos años, el Gobierno ha frenado tanto el Plan de Evaluaciones de la ayuda como el proceso de elaboración de Estrategias Sectoriales y de Estrategias de País que se había iniciado en el período precedente. Existe, además, el riesgo de que las Estrategias Sectoriales, de importancia indudable para la orientación de la ayuda española, se hagan con la misma falta de rigor que el Plan Director, no implicando a personal experto en la elaboración de semejantes documentos. La baja calidad técnica y la escasa voluntad estratégica de los Planes Anuales de los años 2000 y 2001, de menor contenido informativo que los antiguos PACI, confirman el empobrecimiento que en este ámbito está sufriendo la cooperación española.
· En quinto lugar, el Gobierno aprobó unas nuevas bases de cofinanciación de ONGD, admitiendo fórmulas de mayor compromiso que la estricta financiación de proyectos singulares, como las que suponen las Ayudas a Estrategias y Ayudas a Programas. La existencia de estas modalidades de cofinanciación contó inicialmente con el apoyo de los actores de la ayuda. Pero la reglamentación establecida por el Gobierno fue criticada por las ONGD, tanto en sus criterios financieros y técnicos como por la negativa de la Administración a incluir los criterios de objetividad y transparencia en la adjudicación de ayudas.
· Por último, los más altos responsables de la política española de cooperación mantienen un discurso permanente descalificador de la AOD como instrumento eficaz de lucha contra la pobreza, cuestionando el compromiso del 0,7 %, la necesidad de incremento de las dotaciones presupuestarias de la AOD y promoviendo su sustitución por la ayuda e inversión privadas. De hecho, el porcentaje de AOD respecto al PNB sigue estancado en el 0,22%.

5.- Como consecuencia del proceso descrito de regresión del sistema de ayuda, se deterioró de manera notable el clima de diálogo entre la Administración y buena parte de los actores de la ayuda. La incapacidad de percibir la crítica como una contribución al enriquecimiento de la política de ayuda ha hecho que la SECIPI prescindiese de la labor dictaminadora del Consejo de Cooperación. Igual razón es la que explica la exclusión activa en las labores de asistencia a la Administración de cuantos expertos y expertas formulan alguna reserva acerca de la nueva orientación de la política de cooperación. Y, lo que es más grave, existen indicios de que la opinión crítica de algunas ONGD frente a la política del Gobierno ha podido influir en el proceso de asignación de recursos derivados de las nuevas modalidades de cofinanciación. Todo esta forma de proceder ha alimentado la tensión y la desconfianza entre los actores de la ayuda, repercutiendo de forma negativa en la fortaleza del conjunto del sistema.

Noviembre 2001

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